Antoine Maire, chercheur associé à la Fondation pour la recherche stratégique (FRS)
Article “Analyse locale” publié dans Asia trends n°6, Automne 2019

La Mongolie a adopté le 14 novembre 2019 un amendement à sa Constitution de 1992, mettant fin à près d’une décennie de débats. Il doit permettre de renforcer l’autorité du Premier ministre et devrait favoriser une plus grande stabilité politique. Cet amendement marque une étape importante dans l’évolution politique de la démocratie mongole. Il ne conduit pas à un changement de régime, mais vise à corriger certains travers qui marquaient la vie politique locale depuis la transition et l’adoption d’une Constitution démocratique en 1992.

La Mongolie a en effet connu au cœur de l’hiver 1989-90 une révolution pacifique qui l’a engagée sur la voie de la démocratie et de l’économie de marché. L’enracinement progressif de la démocratie dans le pays a constitué une surprise. Rien ne permettait réellement de l’envisager au début des années 1990, alors que la Mongolie était entourée de voisins autoritaires, privée de toute tradition démocratique et qu’elle voyait son processus de développement essentiellement basé sur sa richesse en matières premières. Le pays apparaît pourtant aujourd’hui comme une « oasis de démocratie » en Asie[1].

L’adoption d’une nouvelle Constitution en 1992 a joué un rôle clé dans ce succès[2]. Elle a permis de bâtir un régime politique à l’origine semi-présidentiel. Les pouvoirs étaient répartis entre le Président, élu au suffrage universel direct, le Parlement et le Premier ministre[3]. À la suite de l’adoption d’un premier amendement à la Constitution au début des années 2000[4], les pouvoirs du Président ont été restreints, notamment en ce qui concerne la nomination du Premier ministre. Le régime politique mongol tend depuis cette date vers le parlementarisme[5], comme le confirme l’amendement adopté à la mi-novembre 2019.

Si la transition politique mongole a été considérée comme une réussite, le processus de transition économique s’est en revanche avéré plus délicat. Depuis 1990, le pays s’est appuyé principalement sur ses richesses minières pour relancer sa croissance. Ce choix l’a exposé à la « malédiction de la ressource »[6], syndrome qui touche les pays richement dotés en matières premières qui voient leur économie cantonnée au seul secteur extractif. Dans ce contexte, la Mongolie peine à mettre en œuvre une politique de développement économique cohérente qui lui permettrait de valoriser son potentiel minier.

Ce constat a suscité un débat intense sur les réformes à mener. Pour beaucoup d’acteurs politiques, notamment le parti majoritaire, le Parti populaire mongol, cette faiblesse de l’État était inhérente au fonctionnement même de la Constitution de 1992 et un changement était nécessaire pour permettre au pays d’engager un réel processus de développement. Le débat qui a prévalu autour de l’adoption de cet amendement à la Constitution a dès lors été révélateur. Il a mis à la fois en lumière les faiblesses qui caractérisent le fonctionnement de la vie politique mongole depuis 1990, les luttes de pouvoir qui opposent les principaux acteurs, et les défis auxquels est confronté le pays pour préserver son originalité politique tout en assurant son développement économique.

La faiblesse de l’État en Mongolie

Le débat relatif à la modification de la Constitution a été nourri par le constat des difficultés politiques auxquelles est confrontée la Mongolie depuis 1992. La vie politique locale est tout d’abord marquée par une forte instabilité et la durée moyenne d’exercice d’un gouvernement excède à peine un an et demi. La faible taille du Parlement, composé de seulement 76 députés, rend les équilibres internes précaires. Les majorités parlementaires sont souvent fragiles, y compris lorsqu’un parti dispose d’une majorité absolue au Parlement. La vie politique mongole se structure aujourd’hui autour de deux grands partis, le Parti populaire et le Parti démocrate qui alternent au pouvoir depuis 1992. Ces partis sont eux-mêmes divisés en factions et courants et peinent à maintenir une discipline partisane dans leurs rangs. Cela se traduit par des jeux politiques complexes et récurrents[7]. Le changement de Premier ministre en 2017, J. Erdenebat étant remplacé par U. Khurelsukh, et l’éviction du président du Parlement, M. Enkhbold étant remplacé par Z. Zandanshatar, au début de l’année 2018 en ont offert de nouveaux exemples.

La faiblesse du pouvoir exécutif s’explique en partie par le processus de formation des gouvernements. Le Premier ministre est élu après chaque élection par les députés tout comme l’ensemble de ses ministres. La composition du gouvernement résulte alors d’un subtil équilibre qui doit associer l’ensemble des tendances représentées au Parlement. Les ministres cumulent souvent leur fonction avec leur mandat de parlementaire, portant, selon l’expression mongole, un « double deel[8] ». Ces différentes caractéristiques limitent la capacité d’arbitrage du Premier ministre qui doit systématiquement veiller à la préservation des équilibres qui ont permis son élection.

L’instabilité gouvernementale et la faiblesse du Premier ministre se couplent à une politisation importante de l’administration. Chaque changement politique s’accompagne de la mise en place d’un système des dépouilles (spoil system) qui voit un grand nombre de fonctionnaires perdre leur poste. Ces changements de personnels ne concernent pas uniquement les hauts fonctionnaires, mais l’ensemble de la structure bureaucratique. Ils conduisent les réseaux d’influence de chaque acteur à se greffer sur la structure bureaucratique à chaque changement de gouvernement. Cela provoque une faiblesse importante de l’administration et limite la cohérence et la continuité de l’action de l’État dans le pays.

La combinaison de ces différents éléments induit une faiblesse importante de l’État mongol à l’origine des difficultés éprouvées par ce dernier pour orienter le développement économique. Les politiques mises en place sont erratiques, les priorités de l’investissement public varient, et les contrats liés au développement des grands projets miniers, comme celui d’Oyu Tolgoi, sont reconsidérés après chaque changement politique. Cette faiblesse est d’autant plus problématique qu’elle s’inscrit dans un contexte marqué par une abondance en matières premières où le rôle de l’État est essentiel. C’est en effet à ce dernier que revient la responsabilité d’organiser le développement de l’activité extractive, de capter la rente et de la redistribuer pour qu’elle contribue à la diversification de l’économie nationale.

La réforme constitutionnelle

L’incapacité des réformes successives à régler le problème de l’instabilité politique a conduit les autorités mongoles à s’interroger sur la nécessité de revoir le fonctionnement de leur régime politique. La nécessité d’une réforme a été réaffirmée régulièrement depuis le début des années 2010 par l’ensemble des partis[9]. À la suite de l’alternance politique du printemps 2016[10], fort d’une majorité absolue, le Parti populaire a créé différents groupes de travail pour réfléchir à une modification de la Constitution. Le processus qui a été mis en place présente la particularité d’avoir inclus une expérience de démocratie délibérative menée avec l’appui du centre éponyme de l’université de Standford[11]. Cette expérience a consisté à réunir un panel de citoyens, sélectionnés de manière aléatoire, mais représentative, pour les amener à discuter d’une potentielle réforme constitutionnelle en leur fournissant le matériel et l’information nécessaires au débat. Les résultats produits lors de cette expérience ont par la suite servi à l’élaboration d’un projet d’amendement proposé par 62 parlementaires au début du mois de juin 2019[12]. L’essentiel des modifications proposées dans ce projet a été inclus dans le projet finalement adopté à la mi-novembre.

Ce projet vise quatre objectifs : renforcer la responsabilité du Parlement, consolider l’exécutif, protéger l’indépendance de la justice et améliorer le fonctionnement de l’administration territoriale. Sur le premier point, le projet propose de réduire les pouvoirs du Parlement dans l’élaboration du budget national afin d’éviter un fléchage des financements publics sur des projets politiquement avantageux pour les députés. Cette mesure doit permettre d’accroître à terme la cohérence de l’investissement public. Pour renforcer la position du Premier ministre, le nombre de députés pouvant occuper une position ministérielle a été limité à quatre, alors qu’aucune limite n’existe actuellement. Le Premier ministre est par ailleurs chargé de fixer la structure et la composition de son gouvernement, prérogative auparavant dévolue au Parlement. Pour ce qui est du Président, l’amendement ne revient pas sur son élection au suffrage universel direct, mais contraint ce dernier à effectuer un unique mandat de six ans[13]. Dans le domaine judiciaire, le projet d’amendement prévoit de renforcer le rôle du Conseil général de la justice en faisant élire cinq membres par le Parlement et cinq autres par les professionnels du secteur. Le projet d’amendement prévoit également d’établir un Conseil général de la magistrature pour contrôler et éventuellement sanctionner les juges. Pour ce qui est de la gouvernance locale, le projet prévoit que les gouverneurs de soums soient élus, et non plus nommés par les gouverneurs d’aimags afin d’encourager une plus grande décentralisation[14].

Dans le courant du mois de juillet, alors que les députés étaient chargés d’expliquer l’intérêt de cet amendement dans leur circonscription respective, le Président mongol a proposé son propre amendement constitutionnel aux parlementaires[15]. Ce projet visait à permettre au Président de peser davantage sur le débat alors que ce dernier était principalement mené par le Parlement. Le projet présidentiel proposait d’accroître le nombre de députés de 76 à 108, de faire passer la durée d’une législature de 4 à 5 ans et d’interdire à un parlementaire, excepté au Premier ministre, d’occuper une fonction ministérielle. Il prévoyait également d’établir un seuil de 50 001 membres pour créer un parti politique et d’inscrire dans la Constitution une obligation de transparence sur leur fonctionnement et leurs financements.

Afin de préserver une forme de consensus, le Parlement a créé un groupe de travail chargé de fusionner ces deux projets. Ce dernier a terminé ses travaux à la fin du mois d’août[16]. Le groupe de travail a préservé le projet des parlementaires tout en y ajoutant plusieurs des propositions formulées par le Président, notamment celles concernant le fonctionnement de la vie partisane, le seuil pour la création d’un parti politique étant fixé à 1 % du corps électoral. Le nouveau projet accorde également davantage d’attention au développement de l’activité minière, soulignant que les ressources naturelles sont des propriétés publiques appartenant à l’État et que les citoyens ont le droit d’être informés des conséquences de l’exploitation de ces ressources sur l’environnement. Le groupe a cependant rejeté la proposition du Président qui prévoyait que l’État reçoive 51 % des dividendes d’un gisement minier « d’importance spéciale » dès lors qu’il contribue à son exploitation, sans préciser si cela concernait uniquement les gisements identifiés par le Parlement comme étant d’importance stratégique et si cela dépendait du niveau de participation de l’État[17].

L’actuel cadre constitutionnel prévoit deux modes possibles pour amender la Constitution : par l’intermédiaire d’un référendum ou par un amendement à la loi constitutionnelle adopté par au moins trois quarts des députés. Les parlementaires ont dans un premier temps privilégié la voie référendaire en adoptant le 11 septembre 2019 une résolution qui prévoyait la tenue d’un référendum à la fin du mois d’octobre. Lors des débats parlementaires préalables à l’adoption de cette résolution, le Président Battulga a fait savoir qu’il considérait juste que le peuple soit consulté[18]. Il a néanmoins suggéré l’inclusion d’autres questions dans ce référendum : lequel d’un régime parlementaire ou présidentiel est le plus adapté pour la Mongolie ? Est-ce que le chef de l’exécutif doit être élu par le peuple ? Est-il opportun de coupler la tenue des élections législatives et de l’élection présidentielle ? Ces remarques n’ont pas été prises en compte par les parlementaires et le Président mongol a exercé son droit de veto sur la résolution parlementaire le 20 septembre 2019[19]. Le coût d’une telle mesure et l’absence de réelle préparation ont contribué à cette décision. Le Parlement n’a pas pu réunir une majorité des deux tiers qui lui aurait permis, selon la Constitution, de dépasser ce véto présidentiel.

Face à cette situation, les parlementaires ont à nouveau examiné le projet d’amendement à la Constitution lors de la session parlementaire d’automne. Les débats ont alors porté sur la possibilité d’une élection du Président par les députés ainsi que l’introduction d’une dose de proportionnelle dans la Constitution. Ces propositions n’ont pas été retenues, préservant ainsi les grands équilibres du régime actuel. Pour clarifier encore davantage le texte, les députés ont spécifié que la nomination ou la révocation des ministres constituait une prérogative du Premier ministre et non plus du Parlement. Cet aspect devrait permettre de renforcer la stabilité gouvernementale dans le pays. Le projet d’amendement a finalement été adopté le 14 novembre par les 63 députés présents au moment du vote[20] et accepté le 26 novembre par le Président[21], marquant ainsi la fin du processus de révision constitutionnelle. Cet amendement entrera en vigueur le 25 mai 2020, soit quelques semaines avant les prochaines élections législatives.

Quel régime politique pour la Mongolie ?

La réforme constitutionnelle adoptée par les parlementaires mongols vise à corriger certaines faiblesses du système actuel plutôt qu’à transformer le régime politique. Elle traduit l’existence d’un consensus chez les parlementaires et au sein des principaux partis politiques sur la nécessité de préserver le régime actuel, tout en renforçant son ancrage dans le parlementarisme. Deux éléments de fond s’opposent cependant à ce consensus.

Le premier tient aux difficultés rencontrées par la Mongolie dans son processus de développement économique. Ces difficultés contrastent avec la réussite relative d’autres pays présentant des caractéristiques similaires, notamment le Kazakhstan. Cette opposition conduit certains acteurs, notamment l’actuel Président ou certains leaders populistes comme B. Jargalsaikhan, à s’interroger sur le rôle d’un régime parlementaire dans cet échec, pointant notamment l’instabilité politique, le manque de cohérence des politiques publiques ou encore des processus de décisions longs et incertains. Ils soulignent a contrario l’intérêt d’opter pour un régime présidentiel qui permettrait de mettre en place un processus de développement plus dirigiste et cohérent.

Le second élément qui vient troubler le relatif consensus de la classe politique sur la préservation du régime parlementaire tient aux doutes d’une grande majorité de la population sur le fonctionnement du système actuel. Ces interrogations sont alimentées par l’instabilité politique rituelle, l’incapacité du pays à mettre en œuvre ses grands projets de développement et les affaires de corruption qui marquent régulièrement la vie politique. Le scandale révélé à la fin de l’année 2018 qui a vu des parlementaires utiliser l’argent d’un fonds de soutien aux PME pour accorder des financements avantageux aux entreprises de leurs proches en a offert un nouvel exemple. Les sondages réalisés depuis 10 ans sur la question montrent une déception des Mongols à l’égard du système actuel et une appétence croissante de ces derniers pour un régime présidentiel. Ainsi, lorsque les Mongols sont interrogés, ils expriment très largement leur défiance et leur préférence en faveur d’un régime présidentiel. Dans un sondage publié au mois de mars[22], 53,2 % (33,2 % en 2009) des personnes interrogées considéraient qu’un régime présidentiel était le plus adapté à la Mongolie contre 11,2 % (15,8 % en 2009) pour un régime parlementaire et 28,4 % (39,1 % en 2009) pour le régime mixte actuel. Ce sentiment se traduit également dans les discussions quotidiennes que l’on peut avoir dans le pays avec l’affirmation selon laquelle la Mongolie aurait aujourd’hui besoin d’un « nouveau Gengis Khan ». Cette aspiration populaire explique en partie les tentatives du Président Battulga de faire évoluer le débat en introduisant l’idée d’un possible changement de régime.

Ce questionnement sur la nature du régime politique renvoie également à une problématique de fond. Lorsque les autorités mongoles ont élaboré leur première constitution démocratique en 1992, elles ont refusé d’adopter un régime présidentiel en arguant que la Mongolie avait déjà testé ce système pendant la période socialiste. L’analyse faite à l’époque était que la concentration des pouvoirs entre les mains d’un homme, le secrétaire général du parti unique, le Parti populaire et révolutionnaire, avait été utilisée par l’Union soviétique pour assujettir la Mongolie. Dans ce cadre, beaucoup considèrent encore aujourd’hui qu’un régime présidentiel présente un risque pour la souveraineté et l’indépendance du pays, puisqu’il expose davantage les décideurs mongols aux pressions éventuelles de leurs voisins.

Outre ces préoccupations stratégiques, le régime mixte mongol a également fait la preuve de sa résilience en résistant à plusieurs crises politiques majeures, notamment à celle qui a suivi les émeutes après les élections législatives de 2008. La capacité de ce régime à assurer une représentation de l’ensemble des acteurs politiques et l’incitation qu’il produit à rechercher en priorité des solutions de compromis, notamment grâce à des gouvernements de coalition nationale, explique en partie cette résilience.

Enfin, sur le plan économique, le régime actuel présente l’avantage de distribuer les leviers du pouvoir. Ce constat, en particulier dans un contexte marqué une industrie minière importante, permet de réduire le risque d’une dérive du régime présidentiel où le vainqueur disposerait de tous les leviers, y compris pour ce qui est de la redistribution de la rente. Le système actuel permet ainsi de préserver un équilibre entre les principaux groupes d’influences politico-économiques en Mongolie, donc de préserver un certain pluralisme. La multiplication des alternances politiques assure par ailleurs une incertitude quant à l’orientation des circuits de distribution de la rente, autant de garanties contre une dérive de l’État mongol en direction d’un État de type rentier ou néo-patrimonial.  

En cherchant à corriger les défauts du régime actuel et en renforçant les pouvoirs du Premier ministre, la réforme constitutionnelle apparaît comme une tentative de réponse de la classe politique à la déception croissante de l’opinion. La capacité de cette réforme à produire les résultats escomptés constituera néanmoins un test pour la Mongolie et pour la validité de son modèle original. Les défis auxquels est aujourd’hui confronté le pays interrogent en effet plus profondément sur la capacité d’une démocratie libérale et parlementaire à initier un processus de développement économique dans un contexte marqué par une abondance en matières premières et par une asymétrie de puissance par rapport à ses voisins géographiques. Dans ce cadre constitutionnel rénové, les prochains gouvernements devront faire la preuve de leur capacité à mettre en place des programmes de développement qui valoriseront l’immense richesse minière du pays et qui assureront que cette dernière se traduise par une amélioration concrète du niveau de vie de l’ensemble de la population. La prochaine législature qui s’ouvrira après les élections législatives du printemps 2020 devrait être révélatrice des effets concrets que cette réforme est susceptible de produire.

[1] Reuters, 05/06/2016, “Kerry hails Mongolia as ‘oasis of democracy’ in tough neighborhood”, https://www.reuters.com/article/us-usa-mongolia-idUSKCN0YR02T.

[2] SANDERS, Alan, 1992, “Mongolia’s New Constitution: Blueprint for Democracy”, Asian Survey, vol. 32, n°6, p. 506 à 520.

[3] FISH, Steven, 1998, « Mongolia: democracy without prerequisites », Journal of Democracy, vol. 9, n°3, p. 127 – 141.

[4] L’amendement a été initialement adopté par la majorité démocrate en 1999 avant d’être invalidé par la cour constitutionnelle en 2000. Il a néanmoins été réadopté à l’identique par la nouvelle majorité dominée cette fois par le parti populaire en 2001. Cet épisode témoigne du consensus partisan qui existait à l’époque sur la nécessité d’amender la Constitution.

[5] MUNKH-ERDENE, L., 2010, “The Transformation of Mongolia’s Political System: From Semi-parliamentary to Parliamentary?”, Asian Survey, Vol. 50, No. 2, p. 311 à 334.

[6] SACHS, Jeffrey D., WARNER, Andrew M., décembre 1995, “Natural Resource Abundance and Economic Growth”, The National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper, n° 5398.

[7] Une décision de la cour constitutionnelle de 2015 a permis d’accroître la stabilité du gouvernement en refusant aux parlementaires de démettre un ministre du gouvernement sans pour autant faire tomber l’ensemble du gouvernement.

[8] La « deel » est le vêtement traditionnel des Mongols. Il s’agit d’un long manteau qui se ferme sur le côté. Les Mongols continuent à la porter régulièrement dans les campagnes ou à l’occasion de cérémonies officielles.

[9] Des projets d’amendement ont notamment été proposés par les parlementaires en 2009, 2011 et 2015.

[10] Les élections législatives du printemps 2016 ont été marquées par la large victoire du Parti populaire mongol. Le parti a remporté 65 des 76 sièges. Le Parti démocrate, majoritaire entre 2012 et 2016, a dû se contenter de seulement 9 sièges.

[11] Standford, 02/05/2017, “Collaboration at Stanford leads to Mongolian parliament passing law on public opinion polling”, https://news.stanford.edu/2017/05/02/collaboration-stanford-leads-mongolian-parliament-passing-law-public-opinion-polling/.

[12] Parlement de Mongolie, 06/06/2019, “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл”, projet d’amendement, http://forum.parliament.mn/projects/612.

[13] La question de savoir si l’actuel Président Battulga pourra se représenter à la prochaine élection présidentielle de 2021 reste posée.

[14] Le territoire mongol est divisé administrativement en aimags, équivalent des régions, eux-mêmes divisés en soums, équivalent des départements.

[15] Parlement de Mongolie, 16/07/2019, “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл, санал”, projet d’amendement, http://forum.parliament.mn/projects/10640.

[16] Parlement de Mongolie, 23/08/2019, “Ажлын хэсэг Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн талаарх зарчмын зөрүүтэй саналын томьёоллуудаар санал хураалт явуулж шийдвэрлэв”, communiqué de presse, http://www.parliament.mn/n/zmjy.

[17] La liste des gisements miniers d’importance stratégique est définie par le Parlement.

[18] Parlement de Mongolie, 09/09/2019, “Албан бичиг, УИХ-ын тогтоолын төсөлд тусгуулах санал өргөн барилаа”, communiqué de presse, http://www.parliament.mn/n/65jy.

[19] Président de Mongolie, 20/09/2019, “Ард нийтийн санал асуулга явуулах, Монгол Улсын Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн эхийг батлах тухай Улсын Их Хурлын 73 дугаар тогтоолд хориг тавилаа”, veto, https://president.mn/10965/.

[20] Parlement de Mongolie, 15/11/2019, « Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлт эцэслэн батлагдсантай холбогдуулан сэтгүүлчдэд мэдээлэл өгөв », communiqué de presse, http://parliament.mn/n/w8ky.

[21] Président de Mongolie, 26/11/2019, « Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Х.Баттулга: Монголчууд бид сөргөлдөх бус эвлэлдэх цаг ирсэн тул Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг нотлон баталгаажуулж байна », https://president.mn/11795/.

[22] SantMaral, mars 2019, “Politbarometer”, vol. 18, n°52.