Un nouveau pas vers le multilatéralisme : une opportunité toujours difficile à saisir pour Taiwan malgré les rééquilibrages géostratégiques en cours

Maëlle Lefèvre, 4 octobre 2021

Le 22 septembre, Taiwan soumettait sa candidature pour entrer dans le CPTPP (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership), six jours après la demande déposée par la Chine, un dépôt de candidature jugé quelque peu « soudain » par les observateurs taïwanais.

Rappelons-le, à l’origine, l’accord était intitulé Trans-Pacific Partnership (TPP) et était une initiative du Président Barack Obama dans le cadre de sa stratégie de pivot vers l’Asie. Cet accord avait été signé le 4 février 2016 (entre l’Australie, Brunei, le Canada, le Chili, le Japon, la Malaisie, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, le Pérou, Singapour, le Vietnam et les États-Unis). Cependant, en janvier 2017, Donald Trump avait décidé du retrait des États-Unis, empêchant la ratification du texte. En mai 2017, les pays restants, principalement sous l’impulsion du Japon, ont décidé de ressusciter cet accord, parvenant à s’entendre en mars 2018, signant la nouvelle version du texte sous le nom de CPTPP. La Malaisie, Brunei et le Chili sont les seuls pays membres devant encore ratifier le CPTPP.

Rappelons également la signature d’un autre accord sous la présidence de Donald Trump : celle du RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership) sous l’impulsion de la Chine qui avait justement profité de la politique unilatéraliste d’alors de son rival américain pour conduire quinze pays de l’Asie et du Pacifique à signer un accord représentant pas moins d’un tiers de la population mondiale et 30 % du PIB mondial[1]. Cet accord, bien que se concentrant uniquement sur la diminution des droits de douane (le texte exige qu’ils soient réduits à zéro dans un délai de 10 ans) pour près de 91 % des marchandises échangées entre les pays signataires, était sans conteste une victoire stratégique chinoise. Cet accord dont l’idée est née en 2011 avec l’ASEAN était en effet perçu par la Chine comme un moyen de contrer l’influence américaine grandissante dans la région sous Barack Obama et plus précisément le TPP avant que celui-ci ne soit avorté.

Concernant l’exclusion de Taiwan de cet accord commercial, la ministre de l’économie Wang Mei-hua déclarait en novembre 2020 que les industries les plus susceptibles d’être impactées étaient notamment les industries traditionnelles en lien avec les machines, les plastiques, l’acier et les textiles. La nature et la compétitivité des industries dans le secteur de la pétrochimie, des pièces automobiles et des machines étant très proche entre Taiwan, la Chine, le Japon et la Corée du Sud, l’abaissement des tarifs douaniers entre ces trois dernières puissances économiques risquerait de rendre les produits taïwanais beaucoup moins attrayants. Cependant, Wang Mei-hua avait rappelé dans son communiqué de presse que plus de 70 % des exportations de Taiwan vers les pays membres du RCEP étaient exemptes de droits de douane et que les autres produits tarifés représentaient moins de 30 % des exportations taïwanaises. En effet, leader mondial dans le secteur de l’électronique (et plus particulièrement des semi-conducteurs), 70 % des exportations taïwanaises vers les pays membres du RCEP sont des produits dans l’industrie des TIC (technologies de l’information et de la communication) qui, en vertu de l’Accord sur les technologies de l’information (ATI) de l’OMC et ITA 2, sont exempts de droits de douane.

Par ailleurs, les réductions tarifaires dans le cadre du RCEP devant s’effectuer sur 10 ans et ne dépassant que de peu les réductions déjà mises en place dans le cadre d’ALEs bilatéraux déjà signés entre la Chine et certains pays de l’ASEAN par exemple, l’impact sur le court terme pour Taiwan est à nuancer. Plus que les impacts économiques directs, le message politico-économique porté par le Japon, la Corée et la Chine se rapprochant d’une entente libre-échangiste (le RCEP est le premier ALE jamais signé entre ces trois pays) constitue une pression pour Taiwan, en ce qui concerne la concurrence de ses produits sur les marchés chinois, japonais et coréens.

C’est également lors de la signature du RCEP que Wang Mei-hua a rappelé dans son communiqué de presse les efforts poursuivis par Taiwan pour rejoindre le CPTPP, Taiwan cherchant à diversifier ses partenaires pour dépendre moins de la Chine qui reste son premier partenaire commercial, que ce soit en termes d’exportations ou d’importations, ainsi que la première destination d’investissements taïwanais. L’adhésion au CPTPP est sans nul doute un moyen pour Taiwan de ne pas être complètement isolé des grands ensembles économiques de la région. Les intérêts économiques et politiques sont par ailleurs tangibles.

D’un point de vue économique, le CPTPP rassemble des pays qui, pour une grande partie d’entre eux, font partie des dix premiers partenaires commerciaux de Taiwan, que ce soit en termes d’importations ou d’exportations (voir Annexe 1) : 20,63 % des exportations taïwanaises en 2020 étaient à destination des pays du CPTPP et 29,14 % des importations taïwanaises en 2020 provenaient des pays du CPTPP. Taiwan n’ayant que des accords économiques avec Singapour et la Nouvelle-Zélande, les gains pour Taiwan seraient donc non négligeables.

Le Conseil d’agriculture taïwanais souligne notamment le fait que le taux tarifaire moyen des produits agricoles à Taiwan est actuellement de 15,6 %, alors que le taux tarifaire moyen des produits agricoles des 11 membres du CPTPP est de 8,35 %, conduisant à deux effets contraires concernant les produits agricoles taïwanais. Un effet négatif serait l’entrée sur le marché taïwanais jusque-là très protégé de fruits et légumes des pays concurrents et mettant les agriculteurs locaux sous pression, bien que l’abaissement des tarifs puisse être très progressif (le Vietnam et le Japon décidant d’abaisser les tarifs sur 16-20 ans le temps que les entreprises nationales s’adaptent à la libéralisation du marché). Cependant, d’un autre côté, les produits taïwanais seraient plus facilement exportables sur d’autres marchés, permettant à ces derniers de ne pas dépendre d’une seule économie. Le dirigeant du Conseil de l’agriculture estime en effet que 5 ans après l’entrée de Taiwan dans le CPTPP, ses exportations agricoles annuelles augmenteraient de 1,81 Mds USD[2]. Une question d’autant plus sensible actuellement du fait du boycott chinois subi par Taiwan sur certains de ses fruits comme l’ananas depuis février 2021, le fruit de l’attier[3] (釋迦) et le jamalac[4] (蓮霧) depuis le 19 septembre 2021 et renforçant le besoin pour Taiwan de trouver d’autres acheteurs potentiels pour sa production agricole. Prétextant la présence d’insectes, la Chine a en effet porté un coup dur à la production agricole taïwanaise, ces trois fruits faisant partie du top trois des exportations de fruit vers la Chine, conduisant d’ailleurs Taiwan à annoncer son intention de déposer en octobre une plainte officielle auprès de l’OMC. L’impact économique s’élèverait à 1,3 Md TWD (40,4 M EUR) selon les estimations du Conseil de l’agriculture taïwanais[5].

Selon le NDC (National Development Council), les industries qui bénéficieraient d’une baisse tarifaire (c’est-à-dire les produits jusque-là soumis à des droits élevés à l’exportation) seraient les industries traditionnelles en lien avec le textile, l’habillement, le pétrole, les plastiques et le caoutchouc, les métaux et l’acier, les produits chimiques, les matériaux de construction ainsi que les services, confrontés à des barrières tarifaires plus importantes si Taiwan n’appartient pas au bloc. Les marchés pour le textile pouvant être développés sont notamment le Vietnam, le Japon, le Mexique et le Pérou ; pour l’acier et le métal, il s’agit de la Malaisie, de l’Australie et du Vietnam ; pour la pétrochimie, les plastiques et le caoutchouc, les marchés sont le Vietnam, l’Australie et la Malaisie ; et pour les matériaux de construction, davantage le Vietnam et l’Australie. A l’inverse, les industries davantage tournées vers le marché domestique et protégées par des tarifs élevés à l’importation sur le sol taïwanais comme les automobiles, les machines lourdes, les fils et les câbles, l’industrie alimentaire et les appareils ménagers pourraient être impactés négativement, bien qu’un délai d’adaptation soit mis en place.

Selon le Ministre du NDC (National Development Council) Kung Ming-hsin, de manière plus générale, l’appartenance de Taiwan au CPTPP permettrait à Taiwan de gagner deux points de PIB, tandis que l’absence de Taiwan de cet accord induirait une baisse de 0,56 % du PIB.

Et comme tout accord de cette envergure, la dimension politique n’est pas inexistante : rejoindre le CPTPP permettrait à Taiwan de consolider une légitimité bien que fragile dans la région et à l’international et constituerait par ailleurs une nouvelle arène de discussion en cas de tensions commerciales avec d’autres pays comme c’est le cas avec la Chine, les mécanismes de négociation de libre-échange interrégionaux à plus petit échelle étant parfois plus efficaces que les grandes instances internationales comme l’OMC.

En effet, En ce qui concerne les accords bilatéraux et multilatéraux, ces derniers se comptent pratiquement sur les doigts de la main pour Taiwan, notamment du fait de la politique d’ « une seule Chine » reconnue par la majeure partie des pays dans le monde et compliquant les négociations d’accords économiques. Taiwan est ainsi membre de l’OMC depuis 2002 sous le nom de « territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen, Matsu » ou « Taipei Chinois ». Taiwan est également membre de la Banque asiatique de développement, de l’APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation), du Conseil de coopération économique du Pacifique (PECC), du Conseil économique du bassin Pacifique (PBEC) ainsi que de la Banque centraméricaine d’intégration économique. Pour les accords de libre-échange, Taiwan a signé quatre ALEs avec le Panama (2003), le Guatemala (2005), le Nicaragua (2006), et un en commun avec le Salvador et le Honduras (2007). Bien que le Panama et le Salvador aient rompu leurs liens diplomatiques avec Taiwan, les ALEs sont toujours opérationnelles. Taiwan a également signé avec la Chine l’Accord-cadre de coopération économique entre les deux rives du détroit (ECFA ; 2010). Victoire plus marquante, Taiwan est parvenu à signer deux accords de coopération économique (ECA) avec Singapour et la Nouvelle-Zélande en 2013 (deux ALEs de facto). A cela s’ajoutent trois accords avec la Paraguay, l’Eswatini et les îles Marshall en 2019, le dernier étant actuellement en cours d’examen par le Yuan législatif pour approbation définitive. Enfin, Taiwan a repris fin juin 2021 les négociations, jusque-là bloquées depuis 2016, concernant un accord sur le commerce et les investissements avec les États-Unis. Les discussions ont également repris entre Taiwan et l’Australie. Quant à l’accord sur les investissements avec l’UE, les progrès dans cette direction restent au point mort, bien que la commission des affaires étrangères du Parlement européen ait adopté le 1^er septembre un rapport et des amendements connexes visant à renforcer les relations entre l’UE et Taiwan, encourageant le changement du nom du bureau de représentation de l’UE à Taipei et une accélération du processus pour signer un accord bilatéral d’investissement (BIA).

Par ailleurs, bien que couvrant un marché plus modeste (environ 13 % du PIB mondial) mais avec des standards plus sévères (notamment les règlementations guidant l’accès au marché, les droits du travail, les marchés publics, la propriété intellectuelle, la transparence d’informations, la protection de l’environnement, le respect de la concurrence, etc.), la demande d’adhésion de la Chine à cet accord est révélatrice des enjeux, même purement symboliques, que cette dernière comporte. Pour certains observateurs, il s’agit d’empêcher Taiwan de rejoindre le CPTPP et d’isoler toujours plus l’île sur la scène internationale, Zhao Lijian, porte-parole du ministère chinois des affaires étrangères, n’ayant pas manqué de déclarer le lendemain du dépôt de la candidature taïwanaise que la Chine est « fermement opposée au développement de relations officielles entre les pays étrangers et Taiwan et à l’adhésion de Taiwan à tout accord ou organisation de nature officielle » (我們堅決反對任何國家與台灣進行官方往來，堅決反對台灣地區加入任何官方性質的協議和組織). D’autres observateurs soulignent le timing de la candidature chinoise, déposée un jour après l’annonce officielle concernant l’alliance militaire tripartite AUKUS entre les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie, formée explicitement pour contrer les ambitions militaires de la Chine en Indo-Pacifique. Par ailleurs, les États-Unis s’étant retirés du TPP, le CPTPP est un nouvel espace de discussion et d’entente entre puissances économiques non négligeables dans lequel la Chine pourrait devancer son rival américain. De manière paradoxale, le dépôt de candidature chinoise pourrait constituer un stimulus pour les États-Unis de Biden de revenir sur la table des négociations du CPTPP, un allié de poids pour Taiwan.

Pour ce qui est de l’accès de Taiwan ou de la Chine au CPTPP, de nombreuses incertitudes demeurent. Un consentement unanime est nécessaire entre les différents membres du CPTPP avant de démarrer les négociations avec un nouveau membre potentiel. Le Japon, en tant que président de la Commission du CPTPP de cette année 2021 a la responsabilité de mener les discussions, jusqu’au moment où la présidence passe entre les mains de Singapour en 2022. Si l’embarras face aux deux candidatures est certain pour le leader japonais, il n’empêche que le Ministère des Affaires Étrangères du Japon Toshimitsu Motegi n’a pas hésité à « féliciter la demande d’adhésion de Taïwan au Partenariat transpacifique », tout en déclarant plus froidement concernant la candidature chinoise que le « Japon doit répondre d’un point de vue stratégique ». De son côté, le ministre des finances japonais Taro Aso, faisant référence aux règlements concernant les entreprises d’État inclus dans le CPTPP, s’est demandé si la Chine pouvait seulement adhérer. De fait, certaines normes règlementaires sont en conflit avec les pratiques chinoises. A titre d’exemple, les normes concernant le droit du travail incluses dans le CPTPP ont forcé la main du Vietnam qui a dû réformer son code du travail et reconnaître aux employés le droit de formation de syndicats indépendants, cas très peu probable pour la Chine du PCC. De même pour les règles encadrant sévèrement les subventions données aux entreprises publiques, la libre circulation de donnée et l’ouverture des marchés publics à la concurrence étrangère. Autant d’éléments difficiles à accepter pour la Chine. Par ailleurs, l’appartenance de certains membres du CPTPP au RCEP (Australie, Brunei, Japon, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Singapour, Vietnam) à laquelle il faut ajouter les deux FTAs qu’ont le Chili et le Pérou avec la Chine limitent les gains en termes de tarifs douaniers que ces pays peuvent obtenir avec la Chine si cette dernière devient membre du CPTPP. Enfin, le Canada et le Mexique qui n’ont pas d’accord avec la Chine en ont cependant un avec les États-Unis (USMCA) incluant une clause exigeant que l’un des trois membres souhaitant entamer des négociations commerciales avec une « économie non marchande » doit informer les autres membres qui peuvent alors se retirer unilatéralement de l’USMCA (une clause perçue comme conçue spécifiquement pour éviter que le Canada ou le Mexique ne signent un ALE avec la Chine, ce qui permettrait aux produits chinois d’entrer facilement sur le territoire américain). Un élément qui fera réfléchir à deux fois le Canada et le Mexique avant d’autoriser la Chine d’entrer dans le CPTPP. Par ailleurs, des responsables du Japon et de l’Australie ont prévenu que tout nouvel entrant devrait « avoir fait ses preuves en matière de respect des engagements pris dans le cadre de l’OMC et des accords commerciaux existants » pour reprendre les dires du ministre australien du commerce Dan Tehan. Une condition que la Chine ne semble pas remplir, au vu de sa dispute commerciale avec Canberra portée à l’OMC concernant des barrières à l’importation imposées sur le vin, le bœuf et les céréales australiens, en guise de réponse aux prises de position politiques australiennes toujours plus fermes vis-à-vis de Pékin. De même, la réponse chinoise à la décision lithuanienne d’ouvrir un bureau de représentation « taïwanais » (une appellation inédite) à Vilnius qui s’est résumée en une interruption du commerce ferroviaire entre les deux pays, un arrêt des permis d’exportation de nourriture vers la Chine, et un blocage des comptes en banque hongkongais d’une entreprise de télécommunication lithuanienne, ne va pas dans le sens d’une Chine libérale et est révélatrice d’une pratique systématique du « bullying économique » en cas de tensions politiques.  Enfin, les politiques récentes adoptées par Pékin contre les entreprises privées, les grandes entreprises et les activités en ligne indiquent que le pays s’oriente davantage vers un contrôle central faussant le marché. Pour Taiwan, si la politique d’une seule Chine imposée par la Chine dans le monde entier complique son accès à l’accord, la candidature a été déposée sous le même nom emprunté dans le cadre de l’OMC, c’est-à-dire celui de « territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen, Matsu », intitulé renforçant la légitimité taïwanaise à devenir membre du CPTPP, puisque l’OMC l’a accepté. La réponse faite à la demande d’adhésion du Royaume-Uni, première demande extérieure jamais faite pour rejoindre le CPTPP, pourra constituer un premier indice quant à la manière des pays membre de délibérer et leurs considérations principales pour accepter ou refuser un nouveau candidat potentiel.

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[1] Voir à ce sujet l’article suivant : Jean-François Di Meglio, Clément Durif, « Les habiles timoniers chinois dans la dépression commerciale : la signature du « RCEP » », 16 novembre 2020, Asia Centre. https://centreasia.eu/wp-content/uploads/2020/11/Les-habiles-timoniers-chinois-dans-la-dépression-commerciale-la-signature-du-“RCEP”.pdf

[2] « Entry to CPTPP expected to reduce Taiwan’s single market reliance », Focus Taiwan, 29 septembre 2021. https://ocacnews.net/article/291489

[3] Également appelé « pomme cannelle » (nom identique de l’arbuste sur lequel le fruit pousse), l’atte, ou fruit de l’attier est un fruit plus large qu’une pomme et dont la chair est blanche, sucrée et protégée par des écailles dures. Il s’agit d’un fruit que l’on trouve principalement sous les climats tropicaux, et apparaît le printemps et l’été.

[4] Le jamalac est le fruit du jamalaquier (arbuste) et a la forme d’une cloche, la peau rose et une chaire blanche croquante dont le goût s’apparente à celui d’une pomme. Il s’agit d’une espèce de fruit tropical.

[5] Selon le Conseil de l’agriculture taïwanais, la production destinée à l’export de jamalac était de 4 942 tonnes, total sur lequel pas moins de 4 792 étaient destinées à la Chine (soit 97,0 %). Pour le fruit de l’attier, ce sont 14 284 tonnes qui sont destinées à l’export dont 13 588 pour la seule Chine (soit 95,1 %).

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Annexe 1 : Principaux clients et fournisseurs de Taïwan en 2020 (en millions d’USD) ; les pays en italique sont les 11 membres actuels du CPTPP

Source : Taiwan Bureau of Trade, Trade Statistics

Source : Taiwan Bureau of Trade, Trade Statistics

Annexe 2 : Échanges en 2020 des principaux produits (top 10) entre Taiwan et les membres du CPTPP (Taiwan Bureau of Trade, Trade Statistics)
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