« Quiconque ose revenir à l’ancienne voie du militarisme et défier les limites du peuple chinois s’expose à un bain de sang » (Wang Wenbin, porte-parole du ministère des affaires étrangères de la République Populaire de Chine)
En 2021 la diplomatie japonaise s’est affirmée face aux menaces chinoises sur Taiwan, à un point tel que certains observateurs ont évoqué une Nouvelle Politique et que de son côté Washington y a vu un signe fort de la solidité de l’alliance militaire nippo-américaine. Cette compréhension de l’attitude des dirigeants nippons n’est certes pas fausse ; elle n’est pas pour autant un changement radical car elle s’inscrit dans une continuité historique faite parfois de ruptures.
Deux remarques préliminaires peuvent être faites. L’une est banale : la position géographique du Japon, son histoire culturelle et politique avec la Chine lui donnent par définition une sensibilité différente de celle des Etats-Unis. En outre la question taiwanaise n’est pas la seule posée aux dirigeants nippons : d’une part la nucléarisation de la Corée du Nord et ses très nombreux essais de missiles sont une menace directe pour le Japon, accentuée par le point de principe du kidnapping de ressortissants nippons dans le passé, d’autre part plusieurs dossiers insulaires impliquent le Japon, les Kouriles qualifiées de territoires du nord à Tokyo et occupées par la Russie depuis la fin de la seconde guerre mondiale, l’île Takeshima / Dokto que le Japon conteste à la Corée du Sud et l’archipel des Senkaku /Diaoyu que la Chine revendique.
- La politique étrangère du Japon, et celle menée en Asie, est déterminée, si ce n’est contrainte, par l’alliance stratégique conclue avec les Etats-Unis, ce qui n’exclut pas interrogations, doutes ou différences.
Cette alliance a été une adaptation pragmatique de l’archipel alors en pleine reconstruction aux réalités de l’après-guerre. Elle a aussi correspondu à la poussée du communisme en Asie ; c’était aussi le cas dans le pays lui-même où, ne serait-ce que par opposition au militarisme passé, le parti communiste était puissant et les milieux intellectuels et le parti socialiste imprégnés de marxisme au lendemain de cette guerre. Le monde a évolué mais quelles que soient leurs personnalités, les Présidents américains et les Premiers Ministres japonais sont restés fidèles à cette alliance.
Signe certes anecdotique de cette fidélité, lors de la victoire électorale de Donald Trump et avant même son intronisation, le Premier Ministre Shinzo Abe s’est précipité à New York pour le rencontrer ; son successeur Yoshihide Suga a été certes moins hâtif mais a rencontré Joe Biden dès que cela fut possible. Signe plus concret : la présence de bases américaines dans l’archipel avec près de 50 000 militaires.
Pour autant l’alliance nippo-américaine n’est pas sans aspérité. Dans les années 1970, le Japon a subi plusieurs « Nixon shocks » :
- Ce fut d’abord un choc monétaire lorsque l’administration américaine poussa à une réévaluation de la monnaie japonaise, la menant de 360 à environ 100 yens en presque 20 ans et à l’accord du Plaza de 1986 ; ce choc monétaire et ses suites ont profondément changé l’économie japonaise et amené une exubérance de liquidités puis, après la chute des marchés boursiers et immobiliers fin 1990 une déflation dont l’archipel n’est jamais vraiment sorti.
- Ce fut ensuite le choc diplomatique des visites de Henry Kissinger puis de Richard Nixon à Pékin, avec l’établissement des relations diplomatiques entre la République Populaire de Chine (RPC) et les Etats-Unis ; 2022 est le 50ème anniversaire de cet événement qui a marqué plusieurs générations de politiciens japonais. Ce second « Nixon shock » a conduit le gouvernement nippon alors dirigé par Kakuei Tanaka, à rompre ses relations diplomatiques avec Taiwan et reconnaître la RPC ainsi que le principe de la Chine unique.
- Plus discrètement le choc de la défaite américaine au Vietnam et du départ en toute hâte de Saïgon au printemps 1975 a planté les premières graines du doute chez les militaires et politiciens japonais à l’égard de la viabilité et pérennité de la protection américaine et induit une réflexion sur la nécessité d’accroître le budget de la défense, qui a été en ligne avec les desiderata de Washington. S’il est aujourd’hui difficile d’apprécier l’impact du départ américain de Kaboul ou de l’annonce de l’AUKUS en 2021, il est raisonnable de penser qu’il y en aura un. Cette réflexion autour des questions de sécurité nationale a pris corps au fil des années. Elle a abouti à une progression régulière du budget de la défense ; celui pour la nouvelle année fiscale 2022 a été annoncé à 5 400 milliards de yens soit environ 41.5 milliards d’€, le positionnant à un niveau voisin de ceux de la France et du Royaume-Uni tout en étant quatre à cinq fois inférieur à celui de la RPC. Elle a également abouti au concept de l’Indopacifique d’abord développé par Shinzo Abe et ensuite repris par les dirigeants américains.
Parallèlement aux interrogations que ces événements des cinquante dernières années ont suscitées, il arrive au Japon de chercher une marge de manœuvre de sa diplomatie. Un exemple récent en est fourni par la décision américaine de boycott diplomatique des Jeux Olympiques d’hiver à Pékin de février 2022. Si divers pays comme l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont immédiatement suivi la décision américaine, le Japon a pris son temps – certains écriraient : tergiversé – et attendu quelques semaines fin 2021, pour annoncer l’absence de délégation gouvernementale sans utiliser le terme de boycott diplomatique, et la présence de l’ex-Ministre chargé des Jeux d’été de Tokyo, Seiko Hashimoto, qui pourrait être accompagnée de parlementaires. Pékin a réagi avec calme à cette annonce comme il a aussi sans doute apprécié la relative modération dont le gouvernement japonais a fait preuve lors des évolutions de la région administrative spéciale de Hong Kong depuis 2019.
Dans d’autres cas, des tensions se manifestent. C’est ce qui arrive naturellement lors des renégociations de partage du coût des bases américaines (la même difficulté existe en Corée du Sud), ou ponctuellement en cas de crimes et délits du fait de soldats américains à l’égard de citoyens japonais. On l’observe actuellement du fait de la recrudescence des cas de Covid-19 dans ces bases début 2022 et de leurs conséquences sur les populations locales.
Cet environnement de l’alliance entre les Etats-Unis et le Japon, pour forte qu’elle soit, laisse à pense que la diplomatie nippone sans s’écarter ou s’opposer à la politique américaine, pourrait avoir ses caractéristiques propres.
- En dépit de la rupture des relations diplomatiques en 1972, les relations nippo-taïwanaises sont demeurées fortes et cordiales.
Au temps de l’anticommunisme et des vingt années de relations diplomatiques entre Taiwan et le Japon, celles entre le KMT au pouvoir à Taipeh et le LDP (parti libéral-démocrate) à Tokyo étaient fortes et le clan pro-taïwanais en son sein dominant. Cette situation a changé avec la rupture de ces relations, la nécessité de développer les liens avec la Chine continentale et les intérêts bien compris des milieux d’affaires au Japon. En outre les générations ont changé : ceux parmi les cadres dirigeants à Taïwan qui connaissaient intimement le Japon et son élite dirigeante pour y avoir étudié avant-guerre et parler couramment le japonais, ont en grande partie disparu. En 1972 Kakuei Tanaka tout en reconnaissant la RPC, fit accepter l’établissement d’une Association d’Echange à Taipeh, forme d’ambassade officieuse du Japon, et permit à Taïwan d’ouvrir l’équivalent à Tokyo. Au fil du temps, de la démocratisation de Taïwan et de l’alternance politique qui y a pris place, il a fallu forger des liens avec le parti pro-indépendantiste DPP actuellement au pouvoir sans pour autant prendre le risque de compromettre les engagements avec Pékin de 1972. C’est chose faite comme en atteste la réunion 2+2 entre le LDP et le DPP de l’été 2021 concernant la diplomatie et la sécurité. Compte tenu des liaisons très étroites entre le LDP, l’administration et le gouvernement japonais, ce type de réunion est très proche de rencontres officielles.
D’autre part, vues de Tokyo, les relations avec Taiwan sont restées cordiales malgré la colonisation de 1895 à 1945 et de divergences comme celles relatives aux îles Senkaku et à la pêche. Si Taïwan et la Corée furent toutes deux des colonies, la première était davantage considérée comme un prolongement naturel de l’archipel alors que la seconde était plutôt un espace vital ; cette différence d’approche a laissé des traces dans les esprits et dans les populations. Avant la pandémie de la Covid-19 les taïwanais représentaient une part significative des touristes étrangers visitant le Japon. Deux événements ont resserré les liens entre populations : les donations taïwanaises lors du tsunami et de la catastrophe de Fukushima en 2011 et les envois de vaccin anti-Covid-19 en 2021 par le Japon quand la RPC entravait l’acheminement de vaccins vers Taïwan.
Enfin la présence économique nippone à Taiwan a été substantielle depuis l’après-guerre. De la fin de la guerre de Corée à la fin des années 1980, les investissements japonais ont représenté les deux tiers de ceux venant des Etats-Unis et si depuis la reconnaissance de la RPC, les acteurs japonais ont naturellement réorienté leurs investissements vers la Chine, ils n’ont pas ignoré Taïwan. Le Japon est aussi demeuré un partenaire commercial important de l’île malgré le poids prépondérant, voisin de 40% du commerce extérieur de celle-ci ; il en est le 3ème ou le 4ème partenaire, avec une part essentielle des produits électroniques. La reprise par une entreprise taïwanaise d’une compagnie emblématique de l’électronique nippone, Sharp, et l’annonce de la construction d’une usine de grande taille de TSMC, le leader mondial des semi-conducteurs et « chips », dans l’île de Kyushu, la plus au sud des grandes îles du Japon, a encore renforcé la coopération entre ce pays et Taïwan. Une réunion entre parlementaires japonais et taïwanais proposant de consolider la coopération dans ce domaine, lui a donné une symbolique politique.
Le Japon se trouve néanmoins actuellement dans une situation délicate du fait des demandes de Taïwan et de la RPC d’adhérer au CPTPP, le partenariat global et progressiste qui a succédé au TPP dont le Président Trump s’était retiré au début de son mandat. En septembre 2021, lorsque Taïwan a formulé sa demande, le ministre des affaires étrangères du gouvernement Suga avait accueilli de façon bienveillante cette demande et tenu des propos moins chaleureux pour celle de la Chine. Des universitaires japonais ont souligné que l’organisation de l’économie taïwanaise et ses règles de fonctionnement de marché sont beaucoup plus conformes aux principes du CPTPP que celle d’une économie avec une part dominante d’entreprises d’Etat ou para-publiques. Le Japon étant actuellement chargé de la présidence tournante du CPTPP, il est probable qu’il se gardera de toute décision hâtive et examinera avec attention ce dossier avant de le transmettre à son successeur.
- Malgré un discours de plus en plus marqué pour un engagement en faveur de Taïwan, le degré d’implication japonaise en cas de fortes tensions voire de conflit demeure incertain.
Depuis plusieurs années la thématique de la sécurité nationale, de la liberté des mers et la reconnaissance de la Chine non plus comme un simple compétiteur économique mais comme une menace stratégique n’ont cessé d’apparaître de plus en plus clairement dans les discours et textes gouvernementaux et parfois de façon crue dans les propos de politiciens japonais. Un pas supplémentaire a été franchi en avril 2021 lorsque Yoshihide Suga rendant visite au Président Biden a souligné, en tant qu’enjeu majeur pour son pays, « l’importance de la paix et de la stabilité dans le détroit de Taïwan ». Ce faisant il reprenait, quasiment mot pour mot, le propos du Premier Ministre Sato auprès de Richard Nixon en 1969, trois ans avant la rupture des relations diplomatiques nippo-taïwanaises.
Une certaine escalade verbale de la part des dirigeants japonais ou de ceux aspirant à le devenir au moment des élections à la présidence du LDP eut lieu en 2021. Au printemps le vice-Premier Ministre Taro Aso, très proche de Shinzo Abe, a lourdement insisté sur la nécessité de renforcer la sécurité du Japon et la menace chinoise. La candidate à la présidence Sanae Takaichi, aussi très proche de Shinzo Abe et membre du groupe conservateur Nihon Kaigi (« La conférence du Japon ») au sein de son parti tout comme le nouveau Premier Ministre Fumio Kishida, a eu des mots plus fermes encore, ceux qu’une campagne électorale autorise. Tout début décembre, devant un think tank taïwanais Shinzo Abe a indiqué qu’un incident militaire concernant un navire américain dans le détroit de Taïwan pourrait être un cas de légitime défense collective et souligné le rôle stratégique de l’île de Yonaguni, la plus au sud du Japon et située à 110 kms des côtes taïwanaises (environ 1 700 japonais y vivent et 200 militaires y sont stationnés avec leurs familles). De fait le lobby pro-chinois du LDP est désormais affaibli et celui des pro-taiwanais renforcé.
Ce changement au sein du parti majoritaire, moins marqué au Komeito son allié à la Diète, a été facilité par l’état actuel de l’opinion publique qui selon les sondages considérerait pour 75-80 % la Chine comme une menace, et serait dans une proportion un peu moins forte disposée à un engagement – mais lequel ? – en faveur de Taïwan. Il est cependant difficile d’apprécier la profondeur de cette opinion qui a longtemps été pacifiste voire neutraliste.
Dans ce contexte, 2021 a connu un nombre important d’exercices militaires japonais tant au niveau national pour tester la capacité globale de défense de l’archipel qu’au niveau de l’Indo-Pacifique via des manœuvres conjointes avec des pays alliés dont bien sûr les Etats-Unis. D’autre part et à titre surtout de symbole, des vaisseaux militaires français, britannique et allemand ont été accueillis dans des ports japonais ; des chasseurs américains ont apponté sur le navire-aéronef Izumo. Enfin les garnisons de militaires et les installations sur les îles les plus au sud ont été renforcées.
L’arrivée d’un nouveau Premier Ministre change-t-elle les perspectives de la politique étrangère japonaise ? Probablement pas. Fumio Kishida devrait inscrire ses pas dans ceux de son prédécesseur et surtout ceux de Shinzo Abe. Pour autant des nuances peuvent apparaître. Là où ce dernier tend à raidir son propos à l’égard de la Chine, Fumio Kishida aura en quelque sorte le « beau rôle » et pourrait adopter, au moins en paroles, une attitude plus conciliatrice pour célébrer le cinquantenaire des relations diplomatiques entre le Japon et la RPC. De plus, le Premier Ministre actuel, ex-ministre des affaires étrangères de 2012 à 2017 au sein du gouvernement Abe, a sans doute souffert de ce que la diplomatie nippone était plus celle du chef de gouvernement que la sienne. Il a désigné comme ministre des affaires étrangères Hayashi Yoshimasa, souvent présenté comme modéré sur les questions chinoises. Enfin il cherchera probablement à organiser une rencontre avec Xi Jinping, celle prévue en avril 2020 ayant été annulée pour cause de pandémie sans avoir été reportée.
Il n’en reste pas moins que prévoir la réaction japonaise en cas de tensions fortes ou même de conflit est très délicat, tout d’abord par ce qu’il est difficile de prévoir ce que fera la Chine et ce que feraient alors les Etats-Unis. En outre si les politiciens japonais peuvent se laisser emporter par des propos que Pékin réprouve et estime être un retour du nationalisme, voire du militarisme, les milieux industriels et d’affaires sont davantage portés au statu-quo qui préserve leurs intérêts à Taïwan et en Chine continentale.
- Le dossier taiwanais en cache un autre avec la Chine, celui des îles Senkaku.
Les Senkaku sont un ensemble de huit îles en mer de Chine orientale situées à 410 kms de Okinawa et 150 kms de Yonagumi-shima, donc à 260 kms de Taïwan. Elles ont été incorporées au Japon par le traité de Shimonoseki de 1895 suite à la guerre sino-japonaise. Après la seconde guerre mondiale, elles ont été administrées par les Etats-Unis sans être rétrocédées à la RPC, notamment lors du traité de San Francisco de 1951 qui a délimité les limites territoriales du Japon ; par ailleurs en 1920 le gouvernement chinois de l’époque avait reconnu la souveraineté japonaise.
La querelle concernant ces îles entre la RPC (ainsi que Taiwan) et le Japon a rebondi au début des années 1970 une fois que ces îles ont été rendues par les Etats-Unis au Japon – comme Okinawa – et après qu’à la fin des années 1960 la découverte de ressources d’hydrocarbures leur a donné un intérêt allant au-delà des ressources halieutiques. Au fil des années ces îles sont surtout devenues un enjeu nationaliste pour les dirigeants chinois soucieux d’effacer les humiliations de la période 1840-1949 subies du fait des puissances occidentales et du Japon.
En 2012 cette querelle s’est envenimée lorsque le très conservateur gouverneur de la Métropole de Tokyo, Shintaro Ishihara, a voulu se porter acquéreur de certaines îles sous propriété privée, obligeant le gouvernement Noda social-démocrate à intervenir et à se substituer à la Métropole. Depuis, de nombreux incidents eurent lieu : intrusion de navires de pêche et d’exploration chinois, accrochage entre navires chinois et japonais, arrestation d’officiers et marins chinois, tentatives de débarquement de nationalistes chinois et taïwanais, survols aériens…
Le Président Obama en 2014 a rappelé que la protection des Senkaku entre dans le champ d’application du traité de sécurité nippo-américain, position réaffirmée par les Présidents Trump et Biden.
Dès lors la souveraineté japonaise des îles Senkaku est devenue un enjeu primordial pour tous les gouvernements japonais et le risque d’un incident militaire ne peut être exclu.
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En conclusion, s’il est raisonnable de considérer que le Japon devrait adopter une politique à l’égard de Taïwan en ligne ou dans le prolongement de la réaction américaine en cas de grave tension avec la Chine, il est aussi probable qu’il cherchera à éviter une aggravation de la situation actuelle. Des échanges acrimonieux et des propos martiaux entre Tokyo et Pékin seront sans doute observables dans les mois et années à venir mais ils ont toujours été plus ou moins présents dans le passé sans que cela nuise durablement ou définitivement aux relations entre les deux pays. La « ligne rouge » du Japon devrait être les atteintes à sa propre souveraineté en Mer de Chine orientale. Le risque réside dans un « surmoi » patriotique des dirigeants politiques et militaires à Pékin ou dans un dérapage déclenchant une suite d’actions peu maîtrisables.